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Uma política comercial para todos

Por Fast Trade
08 outubro 2018 - 07:20

A liberalização do mercado deveria ser um meio, e não um fim.

Nunca desde o fim da II Guerra Mundial a política comercial internacional recebeu tanto destaque na política global por um longo período de tempo. Como candidato à presidência, Donald Trump fez campanha contra acordos comerciais, vencendo a eleição com o apoio dos estados do meio-oeste devastados pela perda de sua base manufatureira. A decisão do Reino Unido de deixar a União Europeia foi motivada, em parte, por um sentimento de que decisões que afetavam sua economia doméstica deveriam ser tomadas na Inglaterra, e não em Bruxelas. Em toda a Europa, partidos de direita céticos das instituições internacionais que têm promovido e apoiado a liberalização do comércio estão obtendo sucesso eleitoral não registrado desde a década de 1930.

Esses eventos deram início a uma nova série de batalhas na guerra sem fim entre os supostos defensores do livre comércio e os supostos protecionistas. Mas seus debates se provaram cansativos, na melhor das hipóteses, e contraproducentes, na pior. Por um lado, nenhuma das partes acredita em um genuíno livre mercado ou em um genuíno protecionismo. Ambas reconhecem que o comércio tem tido consequências significativas na distribuição de riqueza e que, ao mesmo tempo, muitas comunidades dependem dos mercados de exportação.

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Enquanto isso, as elites políticas de ambos os lados tentam se distanciar da batalha, apoiando, em vez disso, um consenso moderno em favor de mais liberalização do comércio, invocando o crescimento econômico como sua justificação primária. Na medida em que indivíduos perdem empregos ou veem seus salários reduzidos pela concorrência externa, segue o argumento, novos empregos mais bem-remunerados serão criados em outros setores da economia, enquanto os ganhos totais podem ser usados para compensar os perdedores.

A aceitação bipartidária dessa justificativa é chocante. Na política econômica doméstica, economia do gotejamento (trickle-down economics, em inglês) tornou-se um termo pejorativo. Poucos acreditam que o simples corte de tributos, por exemplo, cria amplos benefícios compartilhados. Em vez disso, debates sobre reforma tributária são movidos por discussões sobre vencedores e perdedores, e não pelos benefícios gerais para a economia. Ainda assim, na política econômica internacional, um consenso bipartidário tem favorecido a redução de barreiras comerciais como tarifas, que são apenas tributos sobre bens importados, defendendo que o mercado distribua os ganhos. A revolta atual contra o comércio é um resultado inevitável.

Os Estados Unidos precisam de uma nova abordagem à política comercial que busque mais do que maximizar o crescimento econômico geral, em especial quando os benefícios vão desproporcionalmente para as multinacionais e os ricos. Chamamos essa abordagem de “política comercial para todos”, e envolve três princípios centrais. Primeiro, a política comercial deveria fortalecer a classe média e apoiar objetivos de política externa. Segundo, ela deveria propor a reforma das instituições domésticas e internacionais de comércio internacional, ambas manipuladas para servir os interesses das elites. E, por fim, a redistribuição precisa ser o foco da política comercial em vez de um aspecto secundário.

UM MEIO PARA UM FIM

Embora o crescimento econômico seja um objetivo importante da política comercial, é um meio para um fim, e não um fim em si mesmo. Os redatores da Constituição dos Estados Unidos acreditavam que a política comercial deveria servir diversos interesses norte-americanos e, assim, atribuíram poderes sobre tarifas e comércio internacional ao Congresso, a instituição federal com maior contato com os muitos desejos e necessidades das comunidades locais. Poucos apoiariam uma política comercial em que 100% dos benefícios do crescimento vão para um único indivíduo, mesmo que o PIB cresça. O crescimento econômico é uma ferramenta para melhorar a vida de todos os americanos, e ele provê um mecanismo que permite que os Estados Unidos defendam seus interesses no exterior enquanto se mantêm como a terra de oportunidades. Por essa óptica, uma nova política comercial deveria adotar dois objetivos primários: construir uma classe média forte e servir à política externa dos Estados Unidos.

No passado, o fortalecimento da classe média era, na verdade, um dos principais objetivos da política comercial. No século XIX, o governo dos Estados Unidos usou a política comercial para aumentar a média salarial dos trabalhadores e estimular as indústrias emergentes. Na metade do século XX, a política comercial expandiu as exportações americanas, gerando mais empregos internamente. O objetivo de uma classe média forte não impõe nem liberalização nem protecionismo. Nenhuma delas ou ambas podem ser apropriadas dependendo do contexto. Mas o que fica claro é que não é o bastante apenas supor que o que é bom para as grandes corporações é bom para os Estados Unidos.

Nas últimas décadas, a liberalização comercial têm favorecido o capital à custo do trabalho. Hoje, as grandes corporações americanas produzem muitos de seus produtos e obtêm grande parte de seus lucros no exterior. Como consequência, elas normalmente fazem lobby junto ao governo por tratados comerciais que lhes permitam reduzir salários domesticamente, além de terceirizar empregos. Empresas que dependem da propriedade intelectual, tais como as farmacêuticas, podem fazer lobby junto ao governo dos Estados Unidos para reduzir barreiras comerciais sobre alguns produtos em troca de proteções mais fortes à propriedade intelectual no exterior. Como resultado disso, grande parte dos ganhos da liberalização do comércio nos Estados Unidos toma a forma de retorno a acionistas, enquanto as instituições que apoiam a classe média, tais como sindicatos e programas de pensão para trabalhadores são cada vez mais esquecidas.

Os economistas Christoph Lakner e Branko Milanovic produziram um gráfico – intitulado “gráfico do elefante” por causa dos dois picos no meio e um no extremo direito que parece uma cabeça e uma tromba – que mostra que grande parte do crescimento econômico de 1988 a 2008, um período de aceleração da liberalização do comércio com a criação da OMC e o aumento de acordos comerciais preferenciais, foi benéfico para a elite global e a classe média de mercados emergentes, mais notavelmente a da China. Enquanto isso, a renda da baixa classe média e da classe trabalhadora em países como os Estados Unidos, ficou estagnada.

O segundo objetivo principal da política comercial deveria ser avançar os objetivos de política externa. A política comercial sempre foi uma ferramenta geopolítica. A liberalização do comércio ajudou a reconstruir a Europa e a Ásia após a II Guerra Mundial e foi parte central da estratégia que venceu a Guerra Fria. Restringir o comércio também pode ser parte de uma estratégia de negociação coerente. Críticos gritam “protecionismo” quando uma administração eleva as barreiras tarifárias, mas isso pode incentivar os países a negociar (questões comerciais, por exemplo), além de ser totalmente consistente com o uso do comércio como parte de uma estratégia diplomática de sucesso. Considere, por exemplo, o uso de sanções econômicas contra o Irã ou a Coreia do Norte para forçá-los à mesa de negociação. Sanções econômicas é uma forma de restrição ao comércio, usada para cumprir um objetivo geopolítico. Poucos se opõem a isso desde uma perspectiva de “livre comércio”.

Nos últimos anos, os líderes americanos adotaram a retórica da política externa de forma mais ampla no que tange aos acordos comerciais, mas os objetivos geopolíticos desses ficaram mais obscuros. Se acordos comerciais são vinculados a objetivos diplomáticos, a ligação entre eles deve ser clara. Negociar acordos comerciais com países como Austrália, Jordânia e Israel para reforçar o apoio a aliados militares importantes – com impacto mínimo para os Estados Unidos – faz sentido. A entrada na Parceria Transpacífico faz menos sentido quando justificada por referências vagas a encurralar a China. A administração Obama recorreu a essa justificativa anti-China após as próprias estimativas do governo afirmarem que a TPP teria um impacto praticamente nulo para a economia dos Estados Unidos como um todo. Se um acordo comercial tem por meta objetivos de política externa, deveria ser proposto, negociado e justificado com base nesses objetivos específicos.

INOVAR PARA UM COMÉRCIO MELHOR

Parte da razão porque a política comercial não tem focado nos objetivos corretos é que as instituições comerciais, tanto internas como externas, foram criadas para privilegiar os agentes econômicos mais poderosos. Por exemplo, considere como a USTR (Escritório de Representação Comercial dos Estados Unidos) negocia um acordo. A USTR dá acesso privilegiado ao texto proposto dos acordos comerciais a diversos comitês da indústria. Durante as negociações do TPP (Parceria Transpacífico), até mesmo membros do Congresso não tiveram permissão para debater as provisões do acordo em público, pois o governo impôs sigilo. A consequência desse sistema é desvirtuar a política comercial em prol de grupos de interesse específicos. Os interesses de trabalhadores e pequenos negócios que não têm tal acesso ficam em segundo plano.

Interna e internacionalmente, a política comercial precisa mudar. O processo do USTR deve se tornar mais transparente e mais receptivo aos interesses dos americanos comuns. A Comissão de Comércio Internacional dos Estados Unidos, que já estima os efeitos dos acordos comerciais dos Estados Unidos sobre a economia nacional e setores específicos, deveria ser obrigada a realizar estudos de impacto com base geográfica, fornecendo um panorama geral dos efeitos do comércio sobre comunidades e estados.

De modo mais amplo, os elaboradores de políticas comerciais e externas precisam entender que ter uma posição firme dentro das instituições internacionais não significa abandonar a cooperação internacional – e que tal postura pode ser essencial para as reformas. Progressistas normalmente associam a forma como os Estados Unidos lida com instituições internacionais com os resultados políticos substanciais perseguidos pelos Estados Unidos. Mas fazer mudanças no sistema internacional pode requerer que os Estados Unidos exerçam direitos legalmente negociados, como impedir disputas no sistema de resolução de controvérsias na OMC. Os Estados Unidos continuam sendo a maior economia do mundo e, portanto, com maior capacidade de usar tais direitos para pressionar pela mudança das instituições. Alguém pode, é claro, objetar às políticas subjacentes perseguidas por uma administração particular com o uso dessas táticas, mas as táticas em si estão imbuídas no próprio arcabouço da lei.

Essa abordagem mais agressiva é especialmente importante quando as instituições se mostram incapazes de lidar com os problemas atuais. As regras da OMC foram negociadas antes da entrada da China, e aqueles que negociaram a sua entrada na OMC supunham que ela se tornaria algo como uma economia de mercado do tipo ocidental. Não foi isso que ocorreu. O resultado é uma instituição multilateral de comércio que está mal-equipada para lidar com a escala de intervenção do governo chinês. É comum que empresas de tecnologia dos Estados Unidos sejam forçadas a transferir tecnologias como preço para fazer negócios na China. O governo chinês subsidia fortemente a indústria, incluindo indústrias tecnologicamente inovadoras como energias renováveis, prática que é difícil de combater pelas regras atuais da OMC. Embora o barateamento dos produtos tenha sido bom para os consumidores, ele prejudicou a habilidade de os Estados Unidos desenvolverem o tipo de empregos de manufatura de alta complexidade que poderiam substituir os próprios empregos perdidos pela manufatura convencional.

Essas tensões não podem ser resolvidas através de medidas diplomáticas. Os Estados Unidos e a Europa abandonaram o Acordo Geral de Tarifas e Comércio quanto entraram na OMC – parte de uma ação para obrigar outros países a concordar com uma expansão dramática das regras comercial para incluir considerações sobre serviços e propriedade intelectual. Uma disposição similar para reformular instituições através de negociações duras e inovadores é a única forma de alcançar uma política comercial que funcione para todos os americanos.

UMA FARSA EM DUAS ETAPAS

Por anos, os defensores da liberalização do comércio argumentaram que a política comercial deveria seguir um processo de duas etapas. Primeiro, reduzir as barreiras comerciais para aumentar o crescimento econômico. Segundo, se o mercado não distribuir os ganhos do comércio de forma justa, o Congresso deveria usar esquemas de transferência para distribuir os ganhos. Em matéria de política econômica, esquemas de redistribuição de grande volume tendem a distorcer as escolhas de mercado em menor medida que as barreiras comerciais. Em matéria de política, esse processo de duas etapas gerou um consenso entre as elites políticas de que os Estados Unidos deveriam reduzir as barreiras comerciais e transferir discussões relativas a políticas distributivas a outras áreas de política pública.

Esse processo de duas etapas é uma farsa. O comércio gera diversos problemas distribucionais, e o processo político nunca compensou adequadamente os perdedores do comércio. Primeiro, os mercados não alocam os ganhos de comércio de forma justa. Como os economistas David Autor, David Dorn e Gordon Hanson mostraram recentemente, a liberalização levou a severa perda de emprego e à supressão de salários em comunidades americanas expostas à concorrência de importados chineses produzidos com mão de obra de baixo custo. Apesar do consenso comercial de que os trabalhadores se ajustarão ou trocarão de área, Autor, Dorn e Hanson concluíram que, uma década após o “choque chinês”, essas comunidades não tinham dado a volta por cima. Sim, a liberalização comercial pode também criar novos empregos em outros setores da economia. Mas um emprego de programação de computadores não ajuda um trabalhador desempregado em Michigan. Em um país continental com a maior economia do mundo, efeitos localizados não se resolvem automaticamente.

O Congresso fez pouco para ajudar as comunidades prejudicadas. Em 1962, ele criou o TAA (Programa de assistência às mudanças comerciais) para treinar e recolocar trabalhadores desempregados. Mas esse programa nunca teve o financiamento ou o apoio político para ser efetivo. Em vez disso, tem sido usado como promessa de campanha por ambos os partidos, tendo seu financiamento repetidamente cortado, apenas para ser renovado por alguns anos quando o Congresso precisava obter apoio para aprovar um novo acordo comercial. Já em 1974, os sindicatos pelo Ministério do Trabalho declarou o programa ineficiente.

O fracasso do TAA fez com que os defensores da liberalização comercial buscassem outras ferramentas políticas para mitigar os danos. A administração Clinton propôs incluir capítulos nos acordos comerciais dos EUA exigindo que os parceiros comerciais dos EUA mantivessem padrões de trabalho e proteção do meio ambiente. Os presidentes George W. Bush e Barack Obama modificaram esses capítulos para apaziguar os críticos. Mas esses capítulos também fracassaram. Existe pouca ou nenhuma evidência de que essas provisões reduziram a terceirização de empregos dos EUA para países com padrões trabalhistas e ambientais mais frouxos. A vontade política e a capacidade jurídica para assegurar seu cumprimento são inexistentes. Os Estados Unidos perderam o único caso comercial acionado sob tais padrões (contra a Guatemala).

A solução é inserir a redistribuição na política comercial – isto é, os próprios acordos comerciais precisam tratar da redistribuição dos ganhos entre vencedores e perdedores, em vez de terceirização a missão para um sistema de transferência. Podemos pensar em, pelo menos, três formas de incorporar a distribuição no processo de política comercial. Primeiro, leis comerciais internas há muito protegem a noção de “comércio justo”. As empresas americanas que competem com empresas estrangeiras que são subsidiadas por seus governos ou vendem seus produtos nos Estados Unidos a preços muito baixos (uma prática chamada de “dumping”) podem acionar o governo para aumentar tarifas sobre produtos estrangeiros. Atualmente, as chamadas leis antidumping focam em fatores econômicos para avaliar se a concorrência é injusta. Mas elas poderiam ser atualizadas para permitir que grupos sindicais, por exemplo, acionem o governo para aumentar tarifas sobre bens produzidos em países com salários excessivamente baixos. De fato, a União Europeia já atualizou suas leis antidumping para considerar mais do que fatores puramente econômicos.

Segundo, o compromisso com a redistribuição e a proteção de valores além do crescimento econômico deveria ser incorporado aos próprios acordos comerciais. Acordos comerciais normalmente contêm regras que restringem como as nações investigam práticas de dumping. Tais regras deveriam ser atualizadas para conter “o dumping social”. Eles também poderiam adotar uma abordagem desenvolvimentista mesmo dentro dos países desenvolvidos. O TPP contém um capítulo sobre desenvolvimento que encoraja os estados a investir em infraestrutura e programas educacionais, bem como noutras medidas que promovam “crescimento econômico inclusivo, além da distribuição mais ampla dos benefícios do crescimento econômico.” Tal capitulo poderia facilmente impor exigências firmes sobre países para monitorar e tratar da desigualdade doméstica resultante da liberalização comercial. Tais compromissos poderiam estar sujeitos a relatórios, como ocorre com questões de direitos humanos, e o fracasso no tratamento dos prejuízos causados por danos econômicos poderiam dar origem a uma ação na OMC, assim como ocorre quando as regras de liberalização econômica não são cumpridas por alguma nação.

Terceiro, quaisquer esquemas de transferências poderiam ser incluídos diretamente nos acordos comerciais. Se a teoria é que os vencedores poderiam compensar os perdedores, então, tal compromisso de compensação deveria ter prioridade nos próprios acordos comerciais. Por exemplo, uma pequena taxa sobre transações financeiras sobre acordos regionais de comércio como o NAFTA poderia arrecadar um valor significativo para financiar programas – incluindo programas de infraestrutura e educação, bem como treinamento e recolocação – que ajudariam comunidades prejudicadas. A legislação dos acordos comerciais também poderia exigir que setores potencialmente vencedores pagassem uma taxa para apoiar os perdedores do comércio.

Essas propostas não serão populares em muitos segmentos da comunidade empresarial que se preocupam em não sobrecarregar as instituições comerciais com questões que não consideram “centrais” para o comércio. Mas essas preocupações distribucionais já afetam a política comercial. A questão não é distribuir ou não, mas como fazê-lo. Dado o histórico de promessas não cumpridas aos perdedores da liberalização do comércio, as questões devem ser tratadas dentro da própria política comercial.

Mais de um século atrás, Theodore Roosevelt comentou que “a população americana não quer um sistema tributário que favoreça apenas alguns poucos homens ricos.” Esse sentimento nunca mudou. Após anos de debates cansativos sobre livre comércio e protecionismo, é necessário uma nova abordagem. A política comercial deveria melhorar a vida de todos os americanos, não apenas de alguns. Se começarmos com o princípio de que os objetivos do comércio são fortalecer a classe média e avançar os fins de política externa, que precisamos redistribuir dentro da própria prática comercial, e que nossas instituições políticas precisam de sérias reformas, podemos construir uma nova política comercial – uma que funcione para todos.

Notícia original: A Trade Policy for All
Autor: Timothy Meyer e Ganesh Sitaraman


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